印度警察：独断专行

人权监察（HRW）最近发表了一份长达118页的题为《系统失灵：印度警察机关中的功能障碍、滥用权力和有罪不罚》的报告。这个以美国为基地的组织对印度警察机关中广为人知的人权侵犯现象进行了一次毁灭性的评估。他号召印度政府采取必要和可能措施，改革警察机关的结构和实践。

1861年制定的《警察法》目前依然有效，根据该法，印度警察机关充其量不过是一个政府部门，缺乏在其他主要民主体制中依法拥有的独立性。虽然印度宪法毫无疑问是这个国家的最高法律，但是在警察机关的日常操作中，管控他们的是1861年的这份镇压性的《警察法》和退步的印度《刑法》以及《刑事诉讼法》。因此，对印度警察机关的申诉应该被看作是对印度政府（包括中央和各邦）的申诉。

解读这份报告，需要了解其大背景。我们先对此背景做一简单介绍。然后我们再来回顾这份报告的内容。最后我们将指出该报告的一些不足作为总结。

背景

1856年，东印度公司的董事会评论印度警察机关在预防工作上"毫无用处"，在案件侦查上"低效透顶"，在执行权力时"肆无忌惮"，且普遍拥有"腐败和压迫的名声"。1902年的警察委员会大体上接受了这一观点。

独立之后，1997年紧急状态后的人民党建立了印度历史上第一个国家警察委员会。该委员会记载了印度警察机关中的普遍情形，共有八卷（1979-81），并提出了影响深远的改革建议。于1980年再度执政的英迪拉·甘地领导的政党没有在意国家警察委员会的建议，以及Shah委员会关于紧急状态期间犯下的暴行的报告，和辛格委员会关于情报局和中央调查局的改革的报告。

后来又有一些其他咨询机构提出自己的建议，如朱莉欧·利贝罗（Julio Ribeiro）委员会（1998，1999）、帕德玛那比亚（Padmanabhiah）委员会（2000）、玛丽玛斯（Malimath）委员会（2003）、索利·索拉巴基（Soli Sorabji）委员会（2005），以及由第二行政革命委员会起草的2007年的报告《公共秩序》等，也具有非常重要意义。

索利·索拉巴基带领的警察法起草委员会于2006年10月提交了这份报告。在此之前不久，即2006年9月份，最高法院在布拉喀什·辛格一案向印度中央和邦政府发布了7条指示，以实施国家警察委员会建议的警察机关改革措施，此案也因此成为里程碑案件。

2007年，由维拉帕·莫里（Veerappa Moily）领导的第二行政改革委员会提交一份题为《公共秩序》的报告。报告提议的结构和程序改革大大超越了国家警察委员会之前的建议，还结合了警察法起草委员会的提议。2009年5月份主导国会的曼莫汉·辛格政府在其选举宣言中表示支持警察改革。

最高法院指示

2006年9月份最高法院对中央和邦政府发出指示，要求后者：

l   建立国家安全委员会，确保国家政府不对警察部门实施无根据的影响或压力；制定广泛的政策指导，评估国家警察机关的表现；

l   确保警察局长的任命遵循基于功劳、透明公正的程序，并至少有两年的任期。

l   确保其他拥有操作职责的警官（包括主管地区的警司和主管警察局的警官）也有至少两年的任期。

l   设立一个警察当局委员会，决定所有警察官员和低于副警察局长头衔岗位的调岗、任命、提拔和其他服务相关的事务，对副警察局长头衔以上的人员调动和任命提出建议。

l   在工会层面设立国家安全委员会，为选择和替换中央警察组织的主要负责人准备专门研究小组，后者的任期至少是两年。

l   在国家和地方设立独立的警察投诉部门，调查公众对警察人员严重不当行为的投诉，包括看管死亡、严重伤害或警察拘留期间的强奸事件。

l   将警察部门的调查和法律功能分开。

由当前执政政府的前身所设立的第二行政改革委员会在其《公共秩序》的报告中认可并执行了国家警察委员会和索拉巴基委员会的建议，另外他们还建议彻底改革警察机构，将其分为三个部门，分别处理警察机关三个不同方面的事务：调查、法律、地方警务。印度政府目前对这些报告没有做出决策，还没有对其选择哪个方向给出指示。

中央政府的立场到目前为止是不对现有的警察结构做任何改变。实际上当前的结构不仅得以保留，还被进一步加强，中央辅助军队力量得到大举提升，特别是中央后备警察部队，还增加了镇压性法律条款的数量。这表明不仅仅缺乏改变的政治意愿，还有主动和强烈的政治意愿去维护现有秩序。

每一个在印度独立后获取中央权力的政党（除了1977年的人民党政府）都成立了英国建立的警察、情报和刑事司法系统，这不仅非常有用，而且还对维持其政治权力起着关键作用。险恶地是，此警察力量积极地参与了多次暴力与毁灭行动，包括2008年发生在奥里萨（Orissa）、2002年在古吉拉特（Gujarat）、2002在巴布里清真寺（Babri Masjid）和1984年反锡克教信徒中的暴力行动，更不要说参与在这个国家长期存在的反贱民/原住民/少数民族行动了。所有这些，加上容许民间社团自己执行法律，从而犯下罪行，表明印度在这样的环境下似乎失去了自己的合法性和主权。

人权监察的报告建立在一年的研究工作之上，对3个邦的警察工作进行了调查：喜马偕尔邦、卡纳塔克邦和北方邦。根据国家人权委员会的记录，这三个邦的警察拥有最多的侵犯人权记录。报告中还有一些案例显示了农村和城市的不同情况，以及贫穷和富裕的邦省之间的区别。人权监察咨询了国家警察改革的专家，分析了一些现有的大量关于警察实践的研究，以及全国范围内的人权记录。这些研究包括政府资助的研究、高级警察和刑事司法专家的独立研究以及本土和国外非政府组织的报告。

人权监察调查了2005年后发生的一些案件，这些案件说明了最常见的一些警察侵犯人权的情况。他们访问了60多名受害者和证人，有37人本人或其家人受到警察的拷打或不正当待遇。有8人虽然没有被拷打，但是因为虚假指控被拘留或关押，还有6人的家庭成员和个人律师被警察杀害，都是所谓的走火或者羁押中死亡。在11个对个人的访问中发现警察没有立案或进行刑事调查。在团体访问中，有超过12人被威胁和骚扰，同时还在各种情况下被敲诈。

报告中包括了对警察局级别的制度研究中的发现，这些发现并没有得到广泛报道或调查。人权监察访问了大小城市及乡村的9个警察局。一些警察整天和人权监察呆在一起，帮助人权监察更好的了解他们每天的实际工作。

有大约80个不同级别的警官接受访问，有45警官在警察局内外担任助理分监察员接受了访问，12个另外的低级别警察当着其长官的面接受访问，另外还有20人作为警察局负责人、调查员以及作为高级警官助手的初级警官。受采访者大部分都是匿名的。包括卡纳塔克邦和北方邦的最高等级警官在内的14个现役高级警官，和包括国家人权委员会前委员在内的7名前警察一起接受了访问。这项调查的覆盖范围，及人权监察的文档记录非常惊人。

印度警察是"危险的时代错误"。在殖民统治下，警察系统被设计为受到统治者支持的压制力量，但人权监察发现印度警察还没有走出这种定位。虽然印度很大范围上已经进入快速现代化的进程，但是警察还在实用虐待和威胁作为调查和法律执行的主要手段。印度的警察制度文化没有给予警察适当的资源、训练、伦理环境，和对发展专业治安策略的鼓励，阻止警察采取其它手段。很多警察被命令或被期望使用虐待手段。

该报告审视了两个独立却又相互联系的问题：1）警察针对个人，特别是刑事犯罪嫌疑人的虐待；和2）促使和鼓励警察犯下这些侵权行为的条件。

结果发现这些不当行为深深植根于组织实践中。政府未能执行问责制度，也没能彻底改变其组织结构，从而鼓励了滥用行为。人权监察援引了现有的大量文献和自己的研究，发现有四个方面问题需要得到重视：1）警察机关调查案件能力弱；2）因为被诬告而遭的逮捕及非法拘禁；3）拷问和虐待；4）庭外滥杀。

传统边缘人群特别容易受到前三种伤害。虽然这来源于警察机关的歧视性偏见，但也是这样一个滥用职权的警察文化的产物。在此文化中，人们可以贿赂，交易社会地位或利用政治联系。

为什么滥用还持续存在？

一部分原因在于警察人员个人的工作环境。人民警察，特别是巡警，的生活和工作条件非常恶劣。他们非常疲惫，意志消沉，长时间工作而没有换班，也没有必要的装备，只能回到政府提供的帐篷或肮脏的简陋宿舍休息几个小时。下级警官常常需要面对上级长官不切实际的命令，要求他们立刻破案。在使用专业犯罪调查技巧上，虽然也会受到正式鼓励，却常常因为时间不足、缺乏培训和适当装备而气馁。地方政治人物警察干涉调查，有时还会利用职权保护有的罪犯。

为了规避这些系统问题，许多警官采取"走捷径"的方法：拒绝登记指控、非法拘留、折磨和虐待嫌疑犯；引诱明知是假的招供。这些行为加深了人们的畏惧情绪，许多印度人都避免与警察接触，所以警察缺乏解决和预防犯罪所必须的公众合作。这样就形成了一个恶性循环，人们不汇报犯罪事件、犯法不会得到惩罚，而警察要对付日益增长的犯罪行为。

2009年5月开始执政的曼莫汉·辛格政府承诺要进行警务改革，面临的挑战是要将一个允许和鼓励滥用权力的警察机构转变为一个推崇人权和法制的机构。关键的一步是让那些滥用权力的警官为自己的行为负责。对他们的激励机制也必须改变。违抗不合法的命令、因为没有必要的途径而无法达到上级的破案要求，不应该受到惩罚。从长远来看，要想可持续性的减少警务滥用，就必须彻底改变陈旧的警察法律和结构，并在培训、人员和装备上进行投资，以建立人们所需要的专业、尊重权力的警务力量。

危险的失修状态

印度警察要承担对付武装部队、恐怖主义和有组织犯罪的职责，但是由于缺乏政治意愿而无法改进投资使得这个装备不良的警务力量负担过重。印度每1027名印度居民才拥有一名人民警察，远远低于亚洲平均数的每558人配备一名警察，以及全球平均配备率即每333人。但是，扩大辅助警力正成为一项优先工作。虽然法律和秩序和警察在《宪法》中是每个邦的主要课题，但是中央预备军队的数量却不断增长。虽然这是为一些专门的目的如边境安全和工业安全所设立，但是邦政府自己却越来越多地要求在地方冲突管理中部署这些预备警力。

为"重要人物"配备保安、将警察"勤务兵"用作家庭仆人的现象依然存在。殖民警察法不允许低等级的警察拥有任何操作权力或高等专业培训。警员占据印度警力总数的85%，但是他们中的大部分都没有经过调查案件的培训。下级警官很少有晋升机会，还常常被高级警官提出不切实际的要求。这些高级警官通常都是直接上任到高层管理岗位，对警务工作的难度并没有切身体会。

政治干预和停滞不前的改革

党派性警务工作，包括因为政治动机而拒绝登记投诉、任意拘留、酷刑和杀戮，有时是在国家和邦一级的政客的要求下进行的。这让公众对警察的不信任和恐惧达到了前所未有的水平。最高法院在2006年的普拉卡什辛格一案的判决指示中央和邦政府执行新的警察法，以减少政治干预。然而实际反应令人感到失望。这个国家的大部分警务活动由中央政府资助，包括邦警务预算。而中央政府认为警务在宪法中是各个邦的事情，从而把责任推给邦政府，而后者在应对这个问题上要么按照自己的速度进行，要么完全拒绝任何改变。

主要政府官员似乎不太愿意承认有必要进行这一影响深远的改革，包括使警察对其普遍存在的侵犯人权行为负责的必要性。下级警察恶劣的生活条件助长此类侵犯行为。而对于改善他们生活条件的必要性，也没有得到广泛认可。

不登记和不调查案件

统治层急于展示其管辖的邦里法律和秩序情况并不糟糕。警官常常受到因为来自他们的政治压力，因此不愿意登记案件。在这些未被登记的案件中，受害人大多来自贫困社区，比如贱民和原住民。贫困的犯罪受害人经常无法获得警察帮助。他们没有钱支付警察登记案件时索要的贿赂，或是调查时，受害人无力支付警察机关的调查费用。比起社会上更有权力的犯罪者，他们更难获得政治支持。

非法逮捕、拘留和酷刑

警察经常因为报复对警察滥用权力的控告、回馈贿赂或因为政治考虑，或是当地强大的政治人物的影响而实施拘捕。警察常常使用胁迫和酷刑对捏造的指控进行逼供。印度最高法院对巴苏v西孟加拉一案中的程序包括在逮捕24小时内就要产生犯罪嫌疑人。在一个人被拘禁期间，受到的虐待常常不断加强。那些贫困和社会或政治上边缘化人群更加容易被延长监禁期和被反复虐待，因为他们无力支付贿赂或没有与当地有干预能力的政治人物的关系。

被捕儿童往往无法获得印度少年司法所要求提供的保护。另外对被监禁妇女的性虐待和人身骚扰也很常见。一些警官承认，"使用武力"是他们的主要调查方法。虚假供认致使警察收集错误证据，这又往往导致案件不被受理或引起错判。

法外处决有罪不罚

虽然这种做法在印度大部分地方并不常见，虚假冲突战引起的杀戮却经常发生。据全国人权委员会报告，2007年北方邦有201起此类杀害的投诉，比任何其他邦都多。这些杀戮一般由低级警员执行，而警察通常是这些所谓冲突战的唯一目击证人。有证据显示上级非正式的批准这种做法。犯罪嫌疑人和少数群体成员往往是虚假冲突战的受害者。

警察问责制的障碍

人权监察的报告指出，警察问责制的努力受到阻碍，这来源于系统导致的警察否认能力，如缺乏记录、尸检、逮捕和拘留记录。尽管存在国家和邦人权委员会，在印度大部分地区都很少有独立调查。由警察或在其他部门要求进行的调查中，由于受到"缄默法则"的阻碍，警察不太可能透露定罪证据。受害人因为害怕遭到报复不敢进行刑事诉讼。另外，刑事诉讼法第197章对所有没有政府批准的公共官员提供免于诉讼的保护。

全国人权委员会的工作常常变成警察调自己查自己。在大多数情况下，全国人权委员会仅建议向受害者提供短期赔偿，而不指控警官。全国18个邦的人权委员会与当地律师合作的资源和意愿各有不同，后者认为警察数量不足，缺乏人权培训，且投诉对他们有偏见。在特殊情况下，惩罚往往是暂停或移交被告，直到警官知道他们将会受到检控、解雇、或事业受到严重破坏，否则这个问题不会消失。

结论

正如上面所分析的，这份人权监察组织的报告确实是一份强有力的文件，加强了政府目标人群的力量，以对抗印度国内警察违法人权的情况，对保护和促进印度人权做出坚实的贡献。然而，我们也应该指出，该报告中遗漏了一些要素：

 

l   尽管拥有法治理论、宪法条款、及人权法律和机构，如全国人权委员会的存在，但事实仍然是：印度警方是一个执行政府命令的政府部门，几乎任何有意义的自治权。这是一个需要严肃分析的问题。

 

l   对犯罪和调查的关注会将人们的注意力偏离重点。印度警察组织是基于殖民时期爱尔兰后备军事警察模式上建立起来的，具有一些查尔斯·纳皮尔在19世纪40年代设计的一些具体特征。这个组织起初设立的目的是武力镇压对英国统治的反抗。在殖民后时间，这一结构非但得以保留，未作任何改变，反而被大大加强，以镇压对倒退的发展政策的反抗，无论是非暴力抵抗如如纳尔默达（Narmada Bachao Andolan）或暴力抵抗如纳萨尔运动。

 

l   印度的刑法和刑事诉讼法中的大部分规定都狭隘地聚焦于国家安全和公共秩序，却以保护人权和提供服务为代价。需要删除这些条款，并对1861年的《警察法》做类似改革。

 

l   人权监察报告的样本数量（不包括北方邦）可能显得有些小，考虑到印度是一个有28个邦和7个中央直辖区的大国。

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l   关于潘查亚特（也叫评议会）的分散化、民主化和赋权问题，以履行警察职能也需要解决。

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l   在查谟和、北部克什米尔部各邦和中央部落地带，包括妇女和儿童在内的很大一部分普通百姓都生活在痛苦之中。在这里，一些"无法无天的法律"，如武装部队的特别权力法和刑法修正法案，都严重侵犯人的尊严，这一问题也需要得以解决。

 

l   以国家安全和公共秩序为导向的情报系统不尊重人权及其和优先事项，必须予以纠正。

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l   第二行政改革委员会在《公共秩序》报告中提出的改革印度警察体制的建议，应该得到重视。

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l   两个全印服务（All India Services），即印度行政服务（IAS）和印度警察服务（IPS）在所有法律和秩序管理中的作用需要重新考虑。

链接: infochangeindia.org/200908267903/Human-Rights/Books-Reports/Indian-police-A-law-unto-themselves.html

组织: Human Rights Watch - 人权观察